理论研讨

人大制度学习宣传之四:人民代表大会制度的复合优势与合力效能

2020-09-24

摘要:人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是国家治理体系的重要组成部分。我国的人民代表大会制度具有一系列显著的制度优势。在国家治理实践中,人民代表大会制度逐渐形成了党的领导、人民当家作主、依法治国“三者统一”的复合治理结构,从而形成了治理主体的合力效应,能够将制度优势转化为治理效能。同时,我们也应该看到,人民代表大会制度的治理效能发挥还需要在实践中不断发展。其中,选举制度改革、会议制度改革、人大预算监督职能、发挥联系制度的作用等都是很好的思路。

人民代表大会制度是中国人民在中国共产党的领导下把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合的产物,有效地保证了人民享有更加广泛、更加真实的民主权利,为人民当家作主提供了根本制度保障。人民代表大会制度建立60多年来,在实践中不断发展和完善,展现出蓬勃生机与活力,制度优越性日趋明显。实践充分证明,“人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度。”在中国特色社会主义建设的新时代,人民代表大会制度更需要将制度的独特优势有效转化为治理效能。本文仅就人民代表大会制度的独特优势与治理效能问题展开分析,以便更好地发挥人民代表大会制度在国家治理现代化中的重要作用。

一、人民代表大会制度的复合优势

新中国成立70年来,人民代表大会制度经过不断的实践探索逐渐得以完善,具备了独特优势。一方面是经过曲折发展和不断探索,人民代表大会制度逐渐建立起来并有序运行,实现了国家权力交替的正常化和稳定化,极大地维护了国家的政治秩序。另一方面,人民代表大会制度的不断发展和完善推动了国家政治生活的民主化、法律化,保障了人民当家作主的权利,也规范了权力的运行。在此基础上,人民代表大会制度也顺应时代发展,完成了深刻的组织机构改革和治理机制创新。在这一过程中,人民代表大会制度从一开始就是把马克思主义基本原理同中国国情有机结合起来,发挥了根本政治制度的作用,坚持党的领导,坚持人民民主的价值取向,坚持民主集中制原则,实现了有效的国家整合和社会稳定,越来越与国家治理现代化的要求相适应,显示出独特优势。

第一,人民代表大会制度建立与发展的价值基础是以马克思主义为基础,以中华文明的优秀传统为根本,融入了人类文明的优秀成果,体现了价值复合。正是人民代表大会制度植根于中国国情,没有照抄照搬一切外国制度,这就使得人民代表大会制度具有很强的中国文化基因,能够在实践中凸显制度优势。

就中国的人民代表大会制度建立的历史来看,各种议会制度都曾经对人民代表大会制度的建立产生影响。辛亥革命之后,中国也曾经尝试引入西方议会制度,但却没有从根本上改变旧中国专制独裁的本质。毋庸置疑,选举观念、代表理念、会议观念、政党观念对当代中国人的观念产生了重要影响,也使民主逐渐深入人心,改造了中国传统的政治观念。1937年陕甘宁边区就实行过议会制、参议会制、“三三制”等原则,这实际上带有早期西方议会制的某些特征。

不仅西方观念,苏联的某些观念也对中国的人民代表大会制度产生了重要影响。虽然人民代表大会制度是仿效苏联的苏维埃模式建立起来的,但是又作了符合中国实际的改造。最初受苏联模式的影响,中国共产党也模仿苏联国家政权组织模式在革命根据地建立中华苏维埃政权。1931年中国共产党在江西瑞金召开了中华苏维埃第一次全国代表大会,形成了全国性的政权组织模式,从而构成了中国共产党建立政权组织的最早尝试。在人民代表大会制度建立之初,周恩来同志就强调,“苏联是两院平行制,除了联盟院外,还有民族院”,这与中国的人民代表大会制度完全不同,“苏联只是工人和农民两个阶级的联盟,而中国是四个阶级的联盟”,这也是不一样的。

马克思、恩格斯、列宁等马克思主义经典作家提出的人民民主原则一直是人民代表大会制度的核心价值,这也使得人民代表大会制度成为马克思主义基本原理同中国国情相结合的典范。马克思、恩格斯、列宁等马克思主义经典作家曾批评资产阶级议会在诸多方面的虚假性:其本质上是代表少数有产者的利益,而非代表广大人民群众的利益;其多党竞争轮流执政更是使得议会在制定法律和政策的时候难以顾及长远利益;选举本身也只是少数有钱人的游戏,名义上的一人一票与实质上的不平等并存。这些批评使得中国的人民代表大会制度从一开始就避免了西方民主的很多问题。

第二,中国的人民代表大会制度体现了民主与集中的复合,使得中国的人民代表大会制度在民主的基础上保证了效率。在人民民主的基础上,人民代表大会制度体现了议行合一、民主集中制等原则,使得人民代表大会制度在民主基础上实现集中,体现了民主与效率的结合。

人民代表大会制度是人民民主的具体体现,具有民主的优势。人民民主是人民代表大会制度的根本价值取向,从而使得人民代表大会制度能够保障人民享有最真实、最广泛的民主权利。林尚立教授指出:“人民民主的本质就是人民当家作主,其根本体现就是国家权力来自人民,人民运行国家权力,国家事务以人民事务为根本”,与西方资本主义国家的代议民主制相比,人民民主的最大意义在于“能够有效地避免国家权力陷入一部分人统治另一部分人的分立与对峙之中”。正因如此,使得以人民民主为价值内核的人民代表大会制度能够发挥出比较优势,能够有效保障人民在国家政治生活中的地位和权利。

同时,人民代表大会是最高国家权力机关,具有集中的优势。在我国,人民代表大会是最高国家权力机关,由它产生其他的国家机关。根据宪法,“一府一委两院”都由全国人大产生、对它负责、受它监督。全国人民代表大会“有广泛的、最高的、几乎不受约束的立法权;它制定法律又监督法律的执行;享有对其他国家机关组成人员的选举、批准任命和罢免权;它还可以随时决定国家的各项重大事情。”相比之下,西方国家的议会大都仅限于立法,与其他国家机关之间存在着分权和制衡的关系。这就保证了人民代表大会能够有效地代表人民行使国家权力,以民主集中制的方式行使国家最高权力。

人民代表大会制度坚持民主集中制原则就是体现了民主与集中的复合,体现了民意和效率复合的优势。邓小平曾指出,三权分立体制下“每个国家的力量不可能完全集中起来,很大一部分力量相互牵制和抵消”,而“我们的制度是人民代表大会制度,共产党领导下的人民民主制度,不能搞西方那一套。社会主义国家有个最大的优越性,就是干一件事情,一下决心,一做出决议,就立即执行,不受牵扯。”正是因为人民代表大会制度坚持了民主集中制原则,从而有效减少了在民主决策过程中不同国家机关之间的推诿扯皮,极大地提高了政治运行过程中的效率。事实上,民主集中制在保证效率的同时也充分发扬了民主精神,人民共同意志的形成是一个民主的过程,人民共同意志的实现则形成了对集中的内在要求。可以说,“人民代表大会制度所实行的民主集中制原则,有效地遏制了政治分散、利益冲突的弊端,将人民的意志归拢到促进国家建设和政治建设的轨道上来。”民主基础上的集中与集中指导下的民主相结合,使人民代表大会制度能在充分保障民意的同时提升了民主决策的效率。

第三,中国的人民代表大会制度坚持党的集中统一领导与广泛代表性的有机统一,在坚持党的领导的基础上,突出了代表性,有效地表达了各地区、各阶级、各阶层、各民族人民的利益诉求。

始终坚持党的领导是人民代表大会制度能够发挥独特优势的关键。中国在革命、建设和改革的历史进程中,人民代表大会制度不断得以完善,形成了具有中国特色的党政关系,也使得坚持党的领导成为人民代表大会制度得以发挥优势的基础。“党政体制”是理解中国政治的关键词,其根本特征就在于它是一种“融政党于国家并与国家权力高度结合的政治形态”。党政体制是中国政治体制的基石,中国国家治理体系以党政体制为基础。一方面,人民代表大会作为国家权力机关是最高的,党必须遵守宪法和法律,人民代表大会有权监督宪法和法律实施;另一方面,人民代表大会在党的领导下开展工作,人民代表大会的有效运转必须始终坚持党的领导。正是有了中国共产党的坚强领导,有助于更好地巩固人民代表大会制度作为最高国家权力机关的法定地位。

同时,人民代表大会制度的组织形式具有广泛的代表性,能够整合各地域、各阶层、各民族人民的利益诉求。但是从目前人大代表的人员构成来看,基层人大代表的比例仍然不高,党政领导干部的比例过高,一些新兴社会阶层还没有纳入人民代表大会中,这就使得人大代表人员构成结构不够合理。因此,“人大代表的结构组成,既要吸纳新兴社会力量,也要兼顾传统的民众基础,达到社会各阶层在代表权上的平衡”,最终使人民代表大会制度有效发挥政治整合的功能。一般来说,社会的稳定应当是动态的稳定,局部的社会矛盾和利益分歧不可避免,因此就要为广大人民提供表达多元利益诉求的平台。人民代表大会制度恰恰提供了这样的制度平台,能够通过人大代表这一纽带让人民群众的诉求得以集中和聚合起来,最终形成普遍的国家意志。从这个意义上来说,人民利益诉求通过人民代表大会制度不断实现的过程也是社会实现动态稳定的过程。

二、人民代表大会制度的统一结构

改革开放以来人民代表大会制度不断完善,逐渐形成了党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的复合治理结构。十九大报告中明确提出:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”就此而言,“三者统一”的治理体系是对改革开放以来人民代表大会制度运行机制的系统概括,是从国家治理现代化的角度对我国根本政治制度的精确定位,有利于更加全面地把握人民代表大会的复合治理结构。虞崇胜教授指出,对人民代表大会制度“三者有机统一”的精准定位,不仅深刻阐明了党的领导与人民当家作主、依法治国的有机统一关系,而且深刻揭示了坚持党的领导与完善人民代表大会制度的相互作用,强调了必须把加强党的领导与支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力统一起来。就此而言,人民代表大会制度要在国家治理体系中更好地发挥治理效能,就必须从“三者统一”的复合治理结构着眼,将三种权力形成的合力效应充分发挥出来。

党的领导、人民当家作主、依法治国“三者统一”的复合治理结构有效运转的关键就是要理顺三种权力之间的关系。中国共产党要坚持党的领导,但同时要代表人民的根本利益,走群众路线,领导人民治国理政,同时要遵守国家的宪法和法律,依法治国;人民要当家作主,但同时要实现民主的制度化和法律化,坚持党的领导;同时,全面依法治国也并不只是强调法治的重要性,而是要实现人民当家作主,实行民主立法,同时坚持党的领导。正是在党的领导、人民当家作主、依法治国三种权力之间实现了协调与平衡,从而保证了三种权力的一致性,减少了不必要的权力制衡与权力冲突,最终在人民代表大会制度的框架内发挥了权力的合力效应。为了使人民代表大会制度的独特优势转化为治理效能,今后还要通过进一步通过改革创新不断完善“三者统一”的复合治理结构。一是要改进党的领导方式和执政方式,保证党领导人民有效治理国家;二是要拓宽民主参与的渠道,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,更好地行使当家作主的权利;三是要维护宪法和法律权威,依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定,保证人民依法享有广泛的权利和自由。

在人民代表大会制度实践运行过程中事实上还形成了多种治理主体之间的关系,理顺这些权力关系对于提升治理效能也有着十分重要的意义。具体来说,就是要顺党的领导与人民代表大会之间的关系,各级人民代表大会与同级其他国家机关的关系,以及各级人大常委会之间的关系。就第一种关系而言,人民代表大会是国家权力机关,中国共产党是执政党,二者不具有组织上的隶属关系,而是政治上的领导关系。这种政治领导的实现就是中国共产党通过人民代表大会制度将党的主张和人民的要求以国家意志的形式体现出来,实现党的领导的民主化、法律化。正反两方面的实践证明,这一运行机制越是运转顺畅,党的领导作用就越强,人大作为根本政治制度的治理功能越能有效发挥出来。就实质而言,坚持党的领导与坚持人大制度具有内在统一性,“这正是中国特色社会主义政治制度的基本特点和重要优势”。在第二种关系中,各级人民代表大会既要监督同级其他国家机关,同时在具体的治理过程中则是分工合作的关系。这种分工合作更多的是一种治理上的复合结构,与西方国家的“三权分立”制度有着根本的区别。虽然各级人民代表大会与同级其他国家机关之间分工不同、职责不同,但目标却是一致的,都是在中国共产党领导下,在各自职权范围内贯彻落实党的路线方针政策和国家法律,为中国特色社会主义现代化建设服务。第三种关系既涉及到法理层面上的关系还涉及实际运行过程中的关系。根据宪法和相关法律规定,各级人大常委会独立行使自己的职权,并对本级人民代表大会负责,但是,上级人大常委会对下级人大常委会要进行业务指导和法律监督,及时纠正下级人大常委会违反法律的行为。但是对哪些工作需要上级人大进行业务指导和法律监督,如何在工作中具体落实还缺乏更详尽的法律规定。实际运行中还形成了各级人大代表选举中的上下级关系,各级人大年度会议召开次序先后形成的上下级关系,等等。

总的来看,新中国成立以来尤其是改革开放以来的深入实践和不断探索,人民代表大会制度逐渐形成了党的领导、人民当家作主、依法治国“三者统一”的复合治理结构,满足了国家治理现代化的要求,在当代中国的改革发展中逐渐将制度优势转化为治理效能。与此同时,人民代表大会制度不是一个封闭僵化的体系而是能够根据时代发展的要求及时改革创新的制度,因此,人民代表大会制度治理效能的发挥还需要在实践中进行运行机制的创新,使治理结构中多种主体的作用更好地发挥出来。

三、人民代表大会制度的合力效能

国家制度的优势是国家治理体系效能转化的基础。“在现代国家中,政治结构的使命就是使多元的政治力量构成一个稳定的政治秩序;治理体系的使命就是使多元治理主体整合出一个有效的治理结构。”就此而言,只有通过建立符合本国国情的政治制度,将多元治理主体纳入国家的根本政治制度之中,形成具有稳定性的政治秩序才能实现有效的国家治理。反之,如果现代国家的政治制度连基本的政治秩序都不能保障,那么就很难说如何实现国家治理的有效性。近代以来中国人民经过艰辛探索最终建立了人民代表大会制度,保证了国家权力运行的秩序,保障了人民当家作主的权利,形成了基于人民代表大会制度的有效国家治理结构。正是这样一种有效的国家治理结构才创造了改革开放以来中国的经济发展奇迹和社会稳定奇迹。实践证明,正是在中国共产党领导下,建立了人民代表大会制度这一根本政治制度,才将多元治理主体整合为一个有效的治理结构,最终保证了国家政治体系的运行秩序和社会经济的发展。

经过改革开放40多年的发展和完善,人民代表大会制度已经为全面深化改革提供了重要的制度基础。一方面,改革开放以来,社会变迁在一定程度上推动了人民代表大会制度的发展完善。人民代表大会作为代表机构,需要客观反映社会各方面的利益诉求,当社会结构发生变化的时候也就要求人民代表大会制度做出相应的调整。伴随着我国从计划经济向市场经济过渡,我国的生产资料所有制结构、分配制度也进行了改革,从而导致社会中出现了利益多元化的格局,这客观上要求人民代表大会制度要有反映利益多元化的制度安排。另一方面,一系列法律法规的颁布实施为进一步的制度创新提供了动力。1979年,第五届全国人大二次会议审议并通过了《关于修正<中华人民共和国宪法>若干规定的决议》和修改后的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。新的法律法规推动了人民代表大会制度的变迁。总的来看,人民代表大会制度稳步发展,逐渐形成了党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的发展格局。通过不断发展完善,人民代表大会制度的优越性越发明显。“实现制度优势与治理效能相统一,是坚持和发展新时代中国特色社会主义的重大任务。”因此,在继续发挥人民代表大会制度优势的同时,还要更加重视将制度优势转化为治理效能。

人民代表大会治理体系的完善和组织结构的调整为治理效能的发挥提供了坚实基础,而治理实践中对治理效能的提升要求则进一步推动制度的改革。正如王浦劬教授所言“国家治理的长效发展,必然要求在政治与行政结构和机制之间建立起结构性均衡关系,在持续激发国家治理效能的同时,持续推进治理制度化。”人民代表大会制度治理效能的发挥也符合这样一种实践逻辑,治理效能的有效发挥也需要在治理实践中不断加强制度建设,而且只有通过具体工作机制的创新才能释放制度改革的活力,提升人民代表大会制度的治理效能。因而从主要目标上来说,“人民代表大会制度的发展始终坚持将实现人民当家作主作为发展的基本目标,通过结构、功能的调整完善,回应经济社会政治文化的变化要求,实现人民代表大会制度向整个国家核心民主制度地位的复归,推动国家治理体系和能力的现代化”。

改革开放以来,人民代表大会制度在具体的工作运行机制方面不断创新,形成了听证制度、代表评议制度、人事监督制度、监督和罢免制度、询问和质询制度、特定问题调查制度、备案审查制度等具体工作机制,密切了人大常委会同人大代表的联系、人大代表同人民群众的联系,增强了人民代表大会制度的代表性和回应性。与此同时,人民代表大会的立法权、监督权、决定权、任免权得到了有效行使,使得人民代表大会的权责体系更加清晰。但与此同时,与国家治理体系和治理能力现代化的要求相比,人民代表大会制度还存在一定的差距。比如,人民代表大会作为国家权力机关的地位还不够稳固,对“一府一委两院”监督制度还不够健全,尤其是对政府全口径预算决算的审查和监督仍有待加强;人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告的制度有待加强;人民代表大会制度体系中的联系制度的作用还没有充分发挥出来,人大常委会联系人大代表的制度与人大代表联系人民群众的制度有待完善;人大组织制度、选举制度和议事规则还不够健全,论证、评估、评议、听证制度仍有待完善;人大代表组成人员结构还不够科学合理;地方人大及其常委会的作用还没有充分发挥出来;人大代表专职化还处在探索阶段,现实中人大代表兼职化的比例较高,履职能力有待增强,等等。

人民代表大会制度也是社会主义协商民主体系的重要组成部分,人大协商也成为社会主义协商民主独特优势有效发挥的重要环节。伴随着社会主义协商民主的发展和完善,人民当家作主有了更广泛的实现形式。有事好商量、众人的事情由众人商量也逐渐成为我国民主政治的重要理念。人大协商作为中国特色社会主义协商民主的重要组成部分,需要在实践中进一步加强。事实上立法听证制度就是人大协商的重要形式,通过召开立法听证会,保证了立法程序的规范化,实现了立法过程的公开性、透明性和民主性。再比如,立法辩论制度也是人大协商的重要尝试。通过召集部分人大常委会委员、人大代表、专家学者、行业代表和群众代表,就立法草案中的主要制度和内容开展公开辩论,从而保证了立法过程的科学性和民主化。除了人大立法协商之外,还有针对人大决策监督的协商、人大人事任免的协商、人大代表选举中的协商等具体人大协商机制。因此,要通过协商民主推进人大制度改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主,使人民代表大会制度的制度优势与社会主义协商民主的独特优势实现有机整合。

为了使人民代表大会制度的优势更好地发挥出来,近年来人民代表大会制度在组织结构方面也进行了一系列富有针对性的实践探索。比如,各级人大常委会委员专职化的比例有所提升,专门委员会的作用更加明显,重大事项决定权制度有了更好执行,人大代表专职化也有了新尝试。以人大代表专职化为例,人大代表专职化的优势是十分明显的,但仍有大量的理论和实践问题需要进一步解决。从该制度的优势来看,“人大代表只有专职化以后,才能有时间、有精力去全面熟悉人民代表大会制度、系统掌握履行代表职务所需的法律知识和其他专业知识,积极主动地调查了解民意,不断提升参政议政的能力,从而更好地履职,充分发挥人大代表在国家治理现代化的重要作用”。同时,对于人大代表专职化如何在制度层面进行落实,也要作全面系统的分析,不能不顾现实盲目推广人大代表专职化改革。邹平学认为正是因为推行人大代表专制化改革涉及面极其广泛,所以就要“有计划、有步骤地推行代表专职化”,不仅要有适当的配套措施,还要以立法形式健全完善人大代表执行代表职务的保障制度。鉴于目前我国各级人大代表200多万人,完全意义上的人大代表专职化存在一定难度,因此刘宝辉提出人大常委专职化与人大代表兼职制相结合的改革思路,把专职化与兼职制的优势有机结合起来。人大代表专职化能否最终成为现实以及以何种方式付诸实践还需要不断探索。

人民代表大会运行机制的不断完善还需要在实践中进一步探索创新。首先,要进一步完善人大代表选举制度改革,通过选举制度改革来优化人大代表的组成结构,使人大代表更具代表性。有的学者提出通过竞争选举改革来“提高人大代表的素质,树立人大权威”,还有学者则提出“不断减少全国人大间接选举的层次,增强其直接性”,才是优化人大代表结构的真正治本之道。其次,要进一步改革人大会议制度,通过提升开会的质量来促进民主决策的水平。蔡定剑教授曾言简意赅地指出:“人民代表大会作用的发挥主要在开会。”正因如此,人民代表大会制度在运行的过程中要围绕如何开好会展开,比如要适当减少代表的比例,代表人数过多不利于民主协商和民主决策;要适当延长会期,让人民代表大会能够更加充分地审议重要的报告和提案,并作出科学决策。还要加强对人大代表的培训,“在绝大部分代表是兼职代表的情况下,加强对代表的培训是在较短时间内提高代表履职能力的有效途径”。再次,要进一步加强人民代表大会预算监督职能,使预算权力结构更趋合理。党的十八大提出要加强对政府全口径预算决算的审查和监督,这是构建更趋合理的国家预算权力结构的根本要求。魏陆的研究表明,目前我国全面规范、公开透明的预算制度还没有达到“及格”的水平。为了提升国家财政制度的现代化水平,必须要构建和完善我国全口径预算信息公开透明保障机制,特别是要增强人大的预算监督效力。同时,还要通过机制调整和体制完善,不断提升地方人大预算监督能力。最后,要进一步完善人民代表大会制度体系中的联系制度,使人大代表更好地代表和反映民意。为了使常委会的立法和决策广泛地反映代表的意愿,就要发挥常委会联系代表制度;为了使人大代表更好地了解社情民意,就需要更好地发挥代表联系群众制度。通过双向互动不仅能够使常委会的立法和决定更符合实际要求,而且还能起到群众监督人大代表工作和人大代表监督常委会工作的实践效果。

四、结论与讨论

党的十八大以来尤其是十九届四中全会的召开,对人民代表大会制度提出了更高的要求,需要我们进一步从国家治理体系和治理能力现代化的全局来认识人民代表大会制度。尤其是要将人民代表大会制度的独特优势充分发挥出来,将制度优势更好地转化为治理效能。十九届四中全会通过的《决定》,提出了人民代表大会制度改革的六个方面,涉及人民代表大会制度的组织结构调整、职权体系完善以及运行机制创新等方方面面,比如过去对作为地方国家权力机关的地方人民代表大会不够重视,这次全会明确提出全国人民代表大会和地方人民代表大会都是人民行使国家权力的机关,并强调要加强地方人大及其常委会建设。再比如,提出要健全人大对“一府一委两院”监督制度,首次将国家监察委员会也纳入人大的监督体系之中,使得人民代表大会的职权体系更加完善。另外,还有一个突出的特点就是,更加强调人民代表大会制度框架下的具体制度建设,组织制度、选举制度和议事规则要进一步健全,论证、评估、评议、听证制度要进一步完善,使人民代表大会制度形成更加完善的治理结构。因此,要使人民代表大会制度的制度优势转化为治理效能,还需要在国家治理具体实践中不断探索。

国家治理现代化是在全面深化改革的背景下提出的重大历史课题,其中政治制度的运转与国家治理现代化的标准相匹配是实现有效治理的根本途径。国家治理体系和治理能力现代化就是要实现国家政治功能的现代转型,从政治统治和政治管理转向国家治理,更加注重治理过程的制度化、民主化、法治化、科学化、高效化,强调发挥政党、政府、社会、市场、公众等多元社会主体在治理中的合力效应,实现社会的稳定和发展。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,在国家治理体系和治理能力现代化中能够有效发挥作用的关键就是其已经通过一系列具体的制度和机制建设,形成了党的领导、人民当家作主、依法治国“三者统一”的复合治理结构,使得人民代表大会制度的优势不断凸显出来。但是也要看到人民代表大会制度在具体制度和运转机制方面还不够健全,需要在今后的改革中进一步完善。

在国家治理实践中,对人民代表大会制度的改革也不能操之过急,要根据时代发展的要求逐步完善。要将人民代表大会制度的制度优势转化为治理效能,最主要的还是制度建设和制度有效运转的问题。一方面,人民代表大会制度建立至今虽然已有60多年的发展历程,但真正发挥作用不过才40多年的时间,而西方资本主义国家的民主制度从建立到有效运转大都经历上百年的时间。因此,我们要在实践中给予人民代表大会制度足够发展空间和试错的机会,使人民代表大会制度在实践发展中通过渐进式改革逐步来完善。同时要进一步加强地方人民代表大会制度建设,发挥先行试点在改革创新中的作用,使地方人民代表大会改革成为人民代表大会制度改革创新的试验田,通过地方实践创新和经验总结推动人民代表大会制度在理论上和实践上不断完善。另一方面,人民代表大会制度将制度优势转化为治理效能更为关键的是要保证人民代表大会制度真正运转起来,而不仅仅是徒有虚名的“橡皮图章”。因而就要使全国人民代表大会和地方人民代表大会都成为人民行使国家权力的机关,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。要使人民代表大会的作用充分发挥出来,就要充分发挥人民代表大会的立法权、决定权、任免权、监督权,其中最主要的是要加强人民代表大会的监督职能。事实上,人民代表大会监督职能的具体实施在实际运转中也存在一定的困难,比如如何将人大的监督、国家监察委员会的监察、中央纪律委员会的监督有序衔接起来还值得研究和探索。

总的来说,我国的人民代表大会制度相比于西方资本主义国家的议会制度具有明显的制度优势,而在国家治理中逐渐形成的“三者统一”的复合治理结构,有助于使其制度优越性充分发挥出来。但是从国家治理体系和治理能力现代化的高度来衡量,人民代表大会制度还不够健全,难以满足国家治理现代化提出的新要求。因此,要根据时代发展新要求,不断推进人民代表大会制度的结构改革和机制创新,使人民代表大会制度的优越性更加凸显,使制度优势更好地转化为治理效能。


理论研讨

访问总数:人/次

(©)2013 广州市海珠区人大常委会办公室 版权所有

地址:广州大道南999号 联系电话:020-89088280