理论研讨

加强区县人大专门委员会建设的思考

2019-04-17

    柳永烈

党的十八大以来,党中央持续不断对人大专门委员会的设置和优化提出新要求。党的十八大报告明确强调要“健全国家权力机关组织制度,优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构,提高专职委员比例,增强依法履职能力”。 2015 年 6 月,中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》提出:“根据需要,县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会”。党的十九大报告中再次强调:“完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”。根据党中央文件精神,广州市各区人大在2016年至2017年都设立了财经、法制、城建三个专门委员会。区县人大专委会设置已经有两年时间,笔者对区县人大专委会的运行情况进行了调研,并提出了一些粗浅的意见建议。

一、区人大专门委员会成立来的履职情况

(一)参与立法工作。区县一级人大虽然没有立法权,但广州市人大在各区都设立了基层立法联系点,有关专门委员会积极配合市人大的立法工作,做好立法的调研、征询意见、收集意见、情况分析等基础性的工作。如海珠区人大法制专委会就积极配合市人大对《广州市湿地保护规定》起草工作,多次征询和收集意见建议,积极参与法规草案的起草、初审、审议等工作,为制定《广州市湿地保护规定》提出了有价值的意见和建议。

(二)协助常委会做好各项监督工作。以依法促进“一府一委两院”及其工作人员依法行政、公正司法作为根本出发点和工作重点,听取审议相关工作报告和专项工作报告;组织实施执法检查、视察等活动;加强对计划和预算决算的监督。

(三)做好代表工作。邀请代表参加视察、调研活动,认真办理代表议案、建议、批评和意见,为代表提出高质量的议案、建议、批评和意见提供服务。对代表提出的意见建议及时跟踪督办,抓好落实和反馈工作。

(四)做好调研工作。调查研究是专门委员会的重要职责,海珠区人大专门委员会成立以来,每年都围绕全区的工作大局,拟定一两个专题开展调查研究。如海珠区人大财经委员会就围绕村社集体物业的升级改造、中大国际创新谷建设等专题进行了深入调研,并撰写了调研报告提交给区委区政府作决策参考。

二、区人大专门委员会存在问题

(一)制度建设滞后。一方面缺乏顶层设计和法律法规的重要支撑。地方组织法第三十条关于人大专门委员会职责范围的规定,只有“研究、审议和拟定议案”“调查研究,提出建议”等短短几项职责,地方组织法的规定比较原则,履职方式也缺乏具体的、可操作性的法律规定。从人大工作的实践看,这些规定已远远不能适应专门委员会在地方人大建设中承担的大量工作和重要任务。另一方面关于专门委员会工作的程序无规范。虽然在地方组织法和其他相关法律中有一些关于专门委员会职责的规定,但缺乏明确、具体、可操作的程序性规定,影响专门委员会工作的质量和效能,致使地方人大专门委员会履行职责缺乏机制体制和制度上的保障。

(二)组织架构名强实弱。专委会作为人民代表大会的重要常设机构,在机构设置上层级较高。但实际工作中各专委会是“牌子大、力量弱”,区人大专门委员会一般设主任委员1名,副主任委员1名,委员若干名。而且委员是兼职的,没有专门的编制,也没有专门的工作人员。这种人员结构与各专委会对口联系的政府工作部门行政编制对比,在组织力量方面上明显处于“失衡”状态。如财政经济委员会对口联系的政府工作部门十多个,主要是发改、财政、经贸、国资、统计、审计等政府主要经济工作部门,联系的点多、面广,工作任务重,专委会工作力度明显不足。随着地方公共事务日益庞杂多样,区县级人大在监督等方面的工作难度也大大提升,而目前区县级人大专委会的组织机构和工作班子的设置,已难以满足新形势下其承担职责任务。

(三)工作职能弱化。地方人大专门委员会是本级人大的常设工作机构,是本级人大的组成部分,产生程序和本级人大常委会是一样的,但没有监督权,不具有权力机关的性质,在实际工作中只是协助本级人大及其常委会依法行使职权的法定机构,是在人大及其常委会领导下研究、审议和拟定议案,受常委会和主任会议的约束较大。在这种结构下,专门委员会实质上成为本级人大常委会的内部工作机构,导致了专门委员会在监督工作方面缺乏自主权和自主性。另外,专门委员会与工作委员会的关系没有分清。由于区县级人大的专委会和工作委员会合署办公,存在工作委员会代行专委会职能的情况。由于法律对人大常委会的工作哪些必须由专委会承担、哪些由工作委员会承担,没有十分明确的划分,职责定位不清,导致在实际工作中存在随意性,往往工作委员会履行了大多数职责,专委会的职能和作用无形中被弱化。

(四)人员结构不合理。我们通过对天河、越秀、荔湾、番禺、黄埔、海珠区人大专门委员会组成人员的统计分析,认为其结构不尽合理。首先,是组成人员年龄偏高。年龄超过55岁的占全体组成人员的二分之一左右,许多委员一届尚未任满就已退休,致使各委员会几乎每届都有新任委员大进大出,影响专委会工作的连续性。在上述6个区人大专门委员会组成人员中年龄50岁以下的仅占 46.6 %,绝大多数人员只能任满一届,部分人员还不能任满一届,届中组成人员进出达到10.8 %,组成人员变动太大和太快,极不利于保持人大工作的连续性和稳定性。其次,是组成人员中专职人员较少。6个区人大专门委员会组成人员中专职的仅占 17.6 %,具体地说每个专门委员会一般只有正、副主任委员两人属专职,委员全部为兼职,工作人员也只是机关的干部职工跟线,不是专职。兼职委员过多,难以集中开展调查研究等活动,无法保证专门委员会会议讨论、审议和表决重要事项的质量,有时甚至因出席会议人员达不到半数而无法召开。(见附表)

广州市部分区人大设置专门委员会情况统计表

 

 

专委会数量

        专委会组成人员

总数

(人)

50岁以下(人)

届中进出(人)

本科以上学历(人)

有相应专业背景(人)

专职

(人)

跟线工作人员

(人)

海珠区

3

19

9

1

17

12

6

3

天河区

3

25

15

9

19

9

4

2

越秀区

3

55

27

2

41

20

6

3

荔湾区

3

41

19

1

34

18

8

0

番禺区

3

24

7

2

14

14

3

3

黄埔区

3

29

13

6

26

13

7

3

三、加强和完善区县人大专门委员会建设的建议

(一)完善地方人大专门委员会的制度设计一是适时修改地方组织法。对人大专门委员会的工作职责、工作方式、工作程序等方面进行具体明确的规定,使专门委员会在履职时有法可依。二是对法律法规中的一些原则性规定进行明确、细化。要根据宪法和地方组织法的有关规定,结合各地人大常委会和专门委员会工作实际,对专门委员会的机构设置、名称规范、工作职责、议事规则、人员构成等进行统一规范,逐步形成一套针对性强、便于操作的专门委员会工作制度,为专门委员会职能作用的发挥建章立制,使其有法可依、有章可循,逐步走上规范化、程序化轨道。三是建议市人大常委会及时出台指导性意见,理顺区级人大常委会与专门委员会、专门委员会与专门委员会、专门委员会与常委会办事机构和工作机构、专门委员会与“一府一委两院”及其工作部门之间的工作关系,构建目标一致、分工明确、密切配合、高效运转的工作机制,为人大专门委员会依法行使职权提供强有力的保障。

(二)增加区县级人大专门委员会设置的数量。随着我国社会主义民主政治建设特别是全面依法治国进程的加快,区县人大及其常委会担负的监督任务日益繁重。区县人大专门委员会设置数量偏少的现实,与人大及其常委会工作的发展已不相适应。地方组织法第五十三条规定:“常委会根据工作需要,设立办事机构和其他工作机构”。而专门委员会作为本级人大的专门机构,依法不仅受本级人大领导,闭会期间还受本级人大常委会领导,并且依法具有“研究、审议和拟订有关议案”和对“本委员会有关的问题,进行调查研究,提出建议”的职能(地方组织法第三十条之规定)。因此,地方人大在成熟设立本级人大常委会工作机构的实践基础上,可以根据党的十九大报告指出的:“完善人大专门委员会设置,优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”,相应设立相关专门委员会,以实现上下级人大及其常委会以及本级人大与常委会及专门机构、工作机构之间的无缝对接。

(三)优化地方人大专门委员会的人员配置。专门委员会工作具有法定性、专业性、经常性和权威性等特点,保持和发挥好其特点优势,合理选配组成人员就显得十分重要和必要。一是推动专门委员会组成人员年轻化。在配备专门委员会组成人员人选时,提高能够连任的年轻委员比例,形成老、中、青相结合的梯级结构,使各年龄层次的人员都能发挥长处,优势互补。尽可能多选拔工作能力强的年轻领导干部到专门委员会任职,对表现突出的应该提拔到更重要的岗位上工作,并形成制度,坚持下去。二是促进专门委员会组成人员专业化。既要有大的专业分工,又要有各方面人才,逐步实现专门委员会组成人员的专业化、专职化,以解决目前专门委员会不“专”的问题。三是提高专门委员会中专职委员比例。目前,专门委员会工作任务日趋繁重,在完成委员会自身立法、监督、调研工作的同时,还要协助人大常委会开展执法检查、视察等工作,仅仅依靠少数几位驻会委员难以高效完成,须加快专门委员会组成人员专职化步伐。四是适当增加各专门委员会的内设机构。鉴于专门委员会承担着较重的、广泛的立法和监督等方面的工作,建议在各专门委员会适当配置办公室之类的工作机构,为专门委员会提供更加全面的、深入的、扎实的服务工作。五是适当增加各专门委员会工作机构的人员编制。大幅度地增加工作机构人员编制的数目有一定的困难,可考虑新增加人员实行聘任制的管理方式,根据各专门委员会工作的实际情况进行确定,从政治学、法学、经济学、管理学等专业具有较高学历人员中招聘。

(四)充分发挥人大专门委员会的职能作用。建议区县人大切实加强对专门委员会工作的领导,建立健全专委会定期向人大及其常委会报告工作等制度;通过专门委员会更加深入的调查研究和经常化、全面化监督,增强人大及其常委会监督工作的针对性和实效性;充分利用专门委员会的法律地位和专业优势,提高常委会预算决算审查和规范性文件备案审查的质量;通过专门委员会加强与代表的联系,有效地开展跟踪督查,促进代表议案和代表建议办理质量的进一步提高。

(作者:柳永烈,单位:广州市海珠区人大常委会,职务:办公室综合科科长,联系地址:广州大道南999号,邮编:510300,联系电话:89088276,13503004639,邮箱393591314@qq.com,全文字数4065)


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