理论研讨

人大建立听证制度的意义和路径

2015-11-30
                                                   陈汉强

       一

听证制度是西方比较普遍运用的制度。听证一词始于普通法系,原为西方国家司法程序中的一项重要内容,其基本精神是:以程序公正保证结果的公正。开始的时候,听证仅作为行政机关作出具体行政行为(主要是行政处罚)的必经程序而存在。随着听证程序的不断发展,听证制度逐步进入政府决策领域,成为实现决策民主化、科学化的重要途径,同时,也被立法机关在立法、监督等领域相继采纳。到今天,听证作为国家机关运作的理念和一项基本制度在西方主要国家已经完整地建立起来。 

听证制度是程序性规定。程序是指“事情进行的先后次序”或者“按时间先后或依次安排的工作步骤”, 它有“顺序”、“手续”、“方式”、“步骤”以及“程式”等各种不同的含义,即指按照一定的顺序、程式和步骤制作决定的过程。与程序相对应的是“结果”。中国共产党十八届三中全会对人大工作提出了新的更高的要求,要“推进人民代表大会制度理论和实践创新”,也意味着人大工作需要通过创新达到更完美的结果。而要达至目标,必须建立完善有效的程序制度,根据这个理由,探讨人大建立听证制度的意义和路径有其可行和必要性。

       二

1993年,深圳在全国率先实行价格审议制度。1996年《中华人民共和国行政处罚法》的通过,标志着听证制度在我国的确立。199999,广东省人大常委会举行《广东省建设工程招投标管理条例》立法听证会,开创了地方人大立法听证的先河。听证制度在我国地方各级人大及其常委会开始运用,也取得了很好的实践效果。但仅仅是举行立法听证,在监督、重大事项决定、人事任免方面还是空白。即使是立法听证,也处在一种比较初始的尝试性阶段。2000315立法法颁布实施,立法听证活动有了法律依据。

考察美国国会的听证制度,主要有几大类型。立法听证会,为了可能成为公开法条的的措施或公共议题举行立法听证会。监督听证会,用来复审或研究一个法条、议题或活动,并且常聚焦于联邦计划的品质及政府官员的表现。调查听证会,调查听证会与立法及监督听证会有着一些共同的特征,不同之处在于举行此种听证会是为了表达国会要调查的决心,通常是在于政府官员在执行其政府职能有错误之嫌疑或公民活动表达需要立法补救之时。同意权听证会,这些听证会往往提供人们一个监督被提名人部门与机构的机会。

目前在我国,其他听证类型都没有列入地方人大的听证范围,即使立法听证,也偏重于听证的民主性功能,注重追求听证的公开透明、公正合理,同时,立法听证实际进行的次数还很少,听证实践活动还比较薄弱,对立法结果的影响也有限。

没有明确和具体的听证制度,听证的效能就难以得到保证。

    三

人大工作的进步,离不开制度保障,人大工作的创新,要建立在实践和借鉴成熟经验的基础上。借鉴国内外的成熟经验探索建立人大听证制度,是一件有价值的创新工作。其中包括完善立法听证制度,建立涉及监督、人事任免、重大事项方面的听证制度。

目前人大工作程序没有听证的规定,只有询问和质询。相对询问和质询,听证是集体行为,内容更加广泛,互动更多。听证会不单纯是问答,甚至可以有论证和辩论,有利于了解情况,掌握更多资讯,在权威性和丰富性上是询问和质询无法比拟的。

听证可以使双方——监督方和相对人之间有较多的交流互动甚至有辩论,这对最终形成决策有很正面的作用。人大在行使职能的时候,处在权威的地位,容易发生一言堂的现象,双方在相对平等的地位,相互交流,听证过程的询问和辩论环节,既有利于深入查明事实和理由,又有利于各种思想和观点得到表达和交锋,拓展了对听证事项了解的广度和深度,增加讨论过程的客观性。

听证涉及的人员比较广泛,既有各关系人和非关系人参与,有利益相关的相对人,也有无利益的第三人,大大增强了意见采集的广泛性。

在监督方面,引入听证程序是加强人大常委会监督工作的的一种新探索。听证程序具体严谨,听证过程中辩论、询问等手段的综合运用,能有效增强监督的作用和效果。人大常委会作为听证的主持机构,以相对超脱的身份,让代表、社会公众、专家学者、政府部门对听证事项进行探讨和辩论,在综合各方的意见建议后,向政府提出人大的监督意见。这样的监督意见既有民意基础,又相对科学和客观,更能体现人大常委会监督的权威性。

在人事任免方面,进行同意权听证可以解决目前人大常委会在人事任免工作上的被动局面。在对一府两院主要官员的任命上,人大常委会处于理论上有权实际上无所作为的尴尬局面,人事任免基本上是例行公事。对一个不熟悉的人进行投票任免,不赞成不好,赞成心里不踏实。通过同意权听证程序,让被提名人与投票人双方进行交流互动,对双方都是公平的,也使人事任免工作更加客观公正性。

在行使重大事项决定权方面,也有充分理由建立听证制度。通过听证,人大常委会能更好地掌握信息,解除疑惑,同时,通过听证,使各方对决策过程的参与以及对决策结果施加积极影响,保证决策过程的公平和客观,使参与方都能充分表达意见,减少决策结果出现更少的失误。

    四

建立人大的听证制度,必须赋予听证制度的法律地位。立法法规定了“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整,需要进行听证的,应当召开听证会,听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。” 人大常委会应当在立法法原则性规定的前提下,制定完善的听证制度,利用立法听证契机,加强听证实践活动。并在这个基础上,进一步拓宽听证运用的范围,逐步在监督、重大事项决定和人事任免过程中引入听证程序。特别是在预算修正案的审查过程中,可以要求相关部门出席听证,取得经验,逐步规范推广,通过成熟成功的实践地位,使其逐步确立起法律地位。

如何加强人大监督的力度和丰富人大监督的手段,各地人大都做了很多尝试, 2010年6月24日十一届全国人大常委会第十五次会议24日上午分组审议国务院关于2009年中央决算报告时进行了专题询问。受国务院委托,财政部多位负责人到会回答询问。这是全国人大常委会首次进行专题询问。自此,各地人大常委会纷纷开展了各种形式的专题询问活动,不少地区人大常委会还制定了专题询问办法,把专题询问常态化规范化。

2014925广州市人大常委会的专题询问会上对审计报告进行专题询问,直接对政府职能部门提出尖锐的问题,显示了人大常委会对执行预算法的监督决心和力度。这次的专题询问会无论在组织上,内容上,实际效果上,公众影响力上都非常接近听证会,值得高度评价,意义深远。这也启示我们,专题询问还有很大的上升空间,所蕴涵的能量还远远没有释放出来,在未来人大监督工作中必将会发挥出更大的独特作用。

专题询问会有组织、有准备地,集中对特定议题进行问答的特质,明显与一般询问活动个人行为有很大的提升,更具有集体性,更加规范和开放,更加透明和互动。专题询问会,就形式和效果而言,笔者认为是听证会的前期实践,在监督听证的有关法律法规还没有制定之前,做好专题询问活动,有逐步积累经验,为听证制度的出台做好铺垫的重要意义。


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